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提升資本市場治理現代化水平

中國經濟新聞網 2020-08-18 15:44:03

  下半年經濟智庫談(7)
  
  鄭醒塵
  
  “推進資本市場基礎制度建設,依法從嚴打擊證券違法活動,促進資本市場平穩健康發展”是進一步完善我國資本市場治理體制的關鍵舉措。
  
  7月30日,中共中央政治局會議強調要“推進資本市場基礎制度建設,依法從嚴打擊證券違法活動,促進資本市場平穩健康發展”。這是進一步完善我國資本市場治理體制的關鍵舉措。
  
  我國資本市場基礎制度有待進一步健全完善
  
  第一,資本市場的基礎制度決定其功能發揮效果。資本市場的基礎功能包括資產定價、資源配置和風險管理等方面。其中,資產定價具有關鍵意義,是有效配置資源、管理風險的前提。但是資產定價機制高度依賴信息披露,且容易受到市場操縱行為影響。因此,健全完善相關的市場基礎制度任重道遠。比如信息披露違法以及內幕交易等問題造成資產定價機制扭曲,衍生諸多風險,影響資本市場功能發揮。同時,價格操縱等違法行為也導致投資風險升高,損害投資者利益。著力推進資本市場基礎制度建設意義重大,社會各界尤其是市場投資者對此期盼已久。
  
  從發達國家經驗教訓來看,由于這些證券違法活動具有隱蔽性,且危害面廣,相關的基礎制度經歷了較長時間的完善過程。這也是監管體制逐步完善的過程。相關教訓表明,在違法成本偏低、查處機制不嚴、違法信息獲取難度大的情況下,很難遏止證券違法行為。由此,信息披露造假等問題屢禁不止,甚至出現會計師事務所協助造假等情況。這些問題最終隨著基礎制度日趨嚴格而得到緩解。比如通過加大內幕舉報獎勵力度、大幅提高處罰金額、逐步提高刑期等措施,有效提高了查處效率和違法成本,從而強化了法律威懾效果。
  
  第二,完善資本市場基礎制度的重點。資本市場基礎制度涉及到立法、執法、司法等領域。我國資本市場基礎制度尚處于完善進程之中。一些違法活動能夠帶來暴利,而在原有制度下違法成本相對偏低,導致證券違法活動在較長時間內難以得到根本遏制。投資者通過訴訟渠道維護自身權利也面臨機制障礙。這些導致資本市場信息披露質量不高問題長期困擾投資者,也人為增大了市場的投資風險。
  
  我國正在深化資本市場改革,推動上市管理從審批制轉向以信息披露為核心的注冊制,由此對資本市場的運行機制提出了更高要求,需要有效防止信息披露失真、滯后及隱瞞負面信息等問題扭曲定價機制。不推進資本市場基礎制度建設、健全完善配套約束機制,注冊制改革的成效難以得到保障。信息披露管理是其中的重點問題,也是難點問題。
  
  具體而言,推進資本市場基礎制度建設需要從法規制度、監管機制、司法威懾等多方面著手。完善法規制度重點是增加證券違法的法律責任,包括刑事責任,增強法規制度針對性、實操性,消除制度漏洞;完善監管機制重點是改善依法查處違法違規行為的實際效果,主動、及時、有效發現違法違規行為,完善穩定市場運行的監測與干預機制;加強司法威懾的重點是完善依法懲治證券違法行為的制度,完善相應程序,使投資者能有效依法維護自身權利。
  
  第三,資本市場制度建設的關鍵問題。從發展規律來看,完善資本市場基礎制度需要妥善解決以下問題:一是對虛假披露行為的法律責任配置。避免因違法成本低導致對負面行為的激勵效應,避免法律責任追究的漏洞,比如參與信息披露造假的相關人員只有部分被追究責任。二是對違法違規行為的查處。避免因監管資源不足而影響查處效果。三是對違法行為的司法訴訟。完善制度,理順機制,避免因不必要的條件限制而影響中小投資者依法維護自身權利。同時,需要促進各項制度的相互銜接,促使立法、執法、司法等領域具體流程合理對接,改善追究證券違法行為法律責任的實際效果。
  
  完善基礎制度,推動資本市場健康發展
  
  相關國際經驗教訓為完善資本市場基礎制度提供了重要啟示:在立法方面,要加大處罰力度和刑事責任追究力度,提高違法成本,使違法行為得不償失;在執法方面,要完善獎勵機制,擴大違法內幕信息線索來源,改善行政執法查處效果;在司法方面,要完善訴訟制度,改善投資者依法維護自身權益的條件和效果。
  
  從實際進程來看,我國資本市場改革力度在加強。圍繞嚴打證券違法行為,資本市場基礎制度建設得到強化。主要表現以下幾個方面。
  
  第一,在立法方面,強化證券違法行為的法律責任。
  
  今年遞交全國人大常委會審議的《刑法修正案(十一)草案》顯著加大了處罰力度。在第一百六十條規定,對欺詐發行股票、債券行為的嚴重情節,刑期從五年以下改為五年以上有期徒刑,罰金從非法募集資金金額的百分之一以上百分之五以下提高到百分之二十以上一倍以下。同時,針對控股股東、實際控制人明確違法行為的刑事責任和處罰金額:處以五年以下有期徒刑,罰款金額為非法募集資金金額的百分之二十以上一倍以下。
  
  在第一百六十一條規定,對違規披露、不披露重要信息的犯罪行為,最高刑期從三年提高到十年。同時,除直接負責的主管人員和其他直接責任人員,對企業控股股東、實際控制人也同樣追究責任。
  
  這些修訂內容的重點是大幅增加刑期和罰金,提高犯罪成本。同時,從源頭解決問題,將控股股東、實控人納入追究法律責任的重點對象范圍。
  
  第二,在司法方面,支持投資者采取更有效方式維護自身權利。
  
  今年7月底以來,最高人民法院《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》、中國證監會及其下屬機構的《關于做好投資者保護機構參加證券糾紛特別代表人訴訟相關工作的通知》《中證中小投資者服務中心特別代表人訴訟業務規則(試行)》等規章先后發布,使中國的證券集體訴訟制度得以啟動實施。這一制度對投資者依法維護自身權益至為重要。通過集體訴訟制度,投資者提起和參加訴訟的可行性得到提高,尤其是依法維權的成本得到有效降低。對中小投資者而言,可以委托中證中小投資者服務中心進行集體訴訟。
  
  信息披露違法、內幕交易、市場操縱等行為是資本市場的痼疾,在資本市場發達的國家也是嚴厲打擊對象。通過發展集體訴訟制度,有利于促進中國資本市場健康發展。
  
  第三,在執法方面,探索改善查處證券違法行為的實際效果。
  
  監管部門在2014年發布了《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》,按罰沒金額百分之一進行獎勵,最高為30萬元。2019年8月,監管部門首次兌現獎勵。這方面的工作尚處于探索階段,還存在進一步健全完善制度的空間。
  
  從證券市場治理的基本規律看,由于監管體系的資源有限,難以通過立案審查方式全面排查證券違法的關鍵線索。這一問題具有普遍性。相關國家經驗教訓表明,內幕舉報是獲得關鍵原始信息的有效渠道。因此,通過高額獎勵內幕舉報獲取證券違法行為的關鍵原始信息,有助于緩解監管體系面臨的壓力,是解決問題的正確方向。
  
  我國正處于推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵轉型階段。健全完善資本市場依法治理機制是其中的組成部分。中央政治局會議把從嚴打擊證券違法活動作為促進資本市場平穩健康發展的前提,是對我國資本市場發展經驗教訓的高度總結。近期出臺、落實的基礎制度是過去長期探索實踐的發展完善。從發展趨勢看,相關方面的力度還會進一步增強,具體措施還會進一步完善。比如在法律責任配置方面,追究刑事責任的刑期、罰款的金額在過去十多年逐步提升?梢灶A期,隨著基礎制度建設與司法實踐的發展推進,相關的責任追究會更加嚴厲,標準也會進一步提高。在更好獲取證券違法的關鍵原始信息等方面,預計會更多吸收借鑒國際上的成功經驗,完善并強化正向激勵機制,以充分調動知情人員積極性。在司法訴訟方面,圍繞支持中小投資者依法維護自身權利,預計相關基礎制度還會得到持續發展完善,例如在立案條件設定等方面還可以更多吸取國際上的成功經驗和有效做法。
  
  此外,從國際經驗看,通過完善金融市場基礎設施全面匯集市場交易數據,在此基礎上監管體系運用大數據分析、人工智能等前沿技術跟蹤市場行情演變趨勢,通過預警、干預等機制防止引發系統性金融風險,有助于促進資本市場平穩健康發展。
  
  (作者系國務院發展研究中心金融研究所證券研究室主任、研究員)

來源:中國經濟時報-中國經濟新聞網 編輯: 曹陽       
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